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分布式光伏发电项目新规解读

   日期:2018-05-21     来源:金杜研究院    作者:侯蓓蕾    浏览:3387    评论:0    
核心提示:借助能源结构优化和国家政策支持,近年来光伏发电项目发展迅猛。相较于准入和监管较为严格的集中式光伏发电项目,分布式光伏发电
 借助能源结构优化和国家政策支持,近年来光伏发电项目发展迅猛。相较于准入和监管较为严格的集中式光伏发电项目,分布式光伏发电项目凭借相对宽松的制度环境和高效及时的补贴政策为广大投资者所青睐。然而,随着国家能源局于2018年4月13日发布了《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》(“《规模管理意见》”)和《分布式光伏发电项目管理办法》(“《管理办法》”)两个文件草案向社会公众征求意见,国家对于分布式光伏发电项目的态度正向减少补贴、鼓励自发自用及纳入规模管理的方向转变。在本文中,我们将结合实践经验,对分布式光伏发电的最新政策动向进行解读。

一、重新定义分布式光伏项目


根据现行政策之规定[1],分布式光伏发电项目是指在用户所在场地或附近建设运行,以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施。其后,国家能源局又发文增加了“全额上网”的模式,并允许在特定条件下,“自发自用、余电上网”的模式可以变更为“全额上网”[2]。

本着大力鼓励分布式光伏发电项目自发自用的目的,《管理办法》对分布式光伏发电作出了新的定义,即,分布式光伏发电项目指自发自用或少量余电就近利用,且在配电网系统平衡调节为特征,在用户侧分散式开发的小型光伏发电系统。本次调整最大的变动是户用以外的工商业分布式光伏项目被取消了全额上网的权限,除6MW及以下小型光伏发电系统项目可以选择不超过50%的剩余电量上网(且超出部分不可享受补贴)外,其余项目则只能选择全部自用模式。

同时,《管理办法》对分布式光伏项目从容量规模、上网形式等角度进行了分类梳理,具体如下所示:



 
考虑到当前情况下,自发自用分布式光伏项目最大的风险之一是“自用”部分电量电费收取难的问题,新政下投资人不再有后备方案,该风险将被进一步被放大。

二、补贴政策的改变

上述对于分布式光伏的界定与光伏发电项目的补贴政策息息相关。《管理办法》依据分布式光伏项目建设容量规模来划分上网电量以及后续的电价补贴方案,具体如下表所示:

此外,《管理办法》进一步明确了,分布式光伏发电项目未按规定程序和条件进行备案和未依法落实开工条件擅自开工建设的,不能享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。

通过上述内容不难发现,《管理办法》通过调整不同规模的分布式光伏项目的上网模式的相应调整了补贴政策。对分布式项目的态度更倾向于鼓励自发自用,将分布式项目生产的电量尽量做到自身消纳。通过该等调整,分布式光伏项目的自用属性被强调,与用户侧市场的结合将更紧密。不过,好在《管理办法》设置了类似日落条款,即,在《管理办法》正式发布前已完成备案并在备案有效期内建成并网的,不受《管理办法》限制,按原政策执行。因此,预期今年会出现大批全额上网或余电上网的工商业分布式备案项目抢装潮。

三、纳入地方规模指标管理

根据现行政策[3],利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目不受年度规模限制,各地区可随时受理项目备案,项目投产后即纳入国家可再生能源发电补贴范围。

面对分布式光伏发电项目近年来的过快增长,国家对其的态度呈现出从宽松鼓励向谨慎收紧的转变。根据《管理办法》,除了前文提到的业主自建的不超过50千瓦的户用光伏发电系统之外,所有其他享受国家补贴的分布式光伏发电项目将纳入地方规模指标管理。[4]我们认为,对投资者而言,该等规模管理对分布式光伏项目投资建设可能的影响包括:

须关注所投资建设的地区可用年度规模指标情况

纳入规模指标管理将使得各地每年新增容量存在上限,因此,投资者须事先了解所投资建设的省份每年新增指标是多少兆瓦,拟投资的光伏电站装机容量在当年度确定规模范围内时,才可能取得项目开发权,这对投资者而言实际上是一道隐形门槛,可能影响到投资者的投资战略和布局。

投资者还须了解拟投资地区是否存在弃光和先建先得情况。《规模管理意见》明确规定:(1) 对于弃光率超过5%的地区暂停安排年度建设规模;(2) 严禁先建先得和未批(备)先建,对于部分地区已有的存量先建先得项目,由各地在各自年度规模内统筹解决,不再另行安排规模,不得提前使用其他年度规模[5]。因此,如拟投资地区弃光严重或存有大量先建先得项目,其下一年度规模指标将被取消或被挤占,这会对投资者的投资计划造成严重影响。

投资者可结合各地评价指标结果选择投资地区。《管理办法》延用并进一步明确了现有对光伏电站开发市场环境和投资运营风险的评价体系,将各地分为绿色、橙色和红色三个等级(如下图所示),简言之,某地区如处于红色监测预警时期,不应新建分布式光伏发电项目;处于橙色监测预警时期,不应超过上年度建设规模的一半,连续橙色和绿色变橙色时按红色执行。


 
项目投产前转让

针对实践中频繁出现的倒卖光伏电站备案文件的乱象,国家一贯对光伏电站投资主体变更有管理要求,明令禁止此类投机行为[6]。然而,由于现行政策并未将分布式光伏发电项目纳入规模管理,项目建成后即纳入补贴范围,所以并不是相关法规打击倒卖路条的真正对象。

此次《管理办法》明确禁止分布式光伏项目在投产前擅自变更投资方、投资比例或将项目转让给其他方[7],我们认为,这是对应于将分布式光伏纳入规模指标管理的必然调整。因为设置年度规模指标后,地方能源局对于分布式光伏项目的备案为有限资源条件下的备案,所以形成了事实上的审批权,这就为相关投机主体利用当地资源和渠道取得项目开发权后进行“倒卖”提供了市场空间。我们预计该等规定很可能将在正式发布的《管理办法》中得到保留,那么,对于非新建而是收购已拿到项目备案的分布式光伏电站项目,各方不得擅自在项目投产前进行交割。

值得注意的是,各地现行政策和实践操作对于投资主体变更时的管理要求不尽相同,如河北省允许具有合理商业目的的并购行为引起的投资主体或股权结构的变更[8],而青海省则规定了项目建成后长达五年的“锁定期”[9]。我们也注意到,《管理办法》也规定了,项目单位不得随意变更备案内容。确需变更投资主体等主要事项的,应符合相关规定,按程序办理[10]。可见,对于确因并购、重组等商业目的,须在投产前变更项目投资主体的,各方应提前与当地能源主管机关沟通,并在取得其关于项目投资方变更同意的前提下,方能进行该等变更。

四、鼓励竞价与电力市场化交易


为减少补贴金额,《管理办法》鼓励各级地方政府通过市场竞争方式降低分布式光伏发电的补贴标准,优先支持低于国家补贴标准的小型分布式光伏电站建设。我们认为,可能的方式是参照现行集中式光伏电站规模管理、将国家补贴价格为主要条件开展竞争性配置;届时,为争取有限的项目开发权,项目投资主体可能主动降低补贴价格,这无疑会降低新增项目的补贴资金需求。

此外,顺应国家发改委和能源局于去年年底及今年年初发布的《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》及其补充通知[11],《管理办法》明确鼓励分布式光伏发电项目以各种方式参与电力市场化交易,即,分布式发电项目在“自发自用、余电上网”、“全部自用”以外还可参与市场化交易,把电卖给配电网内就近的电力用户,即俗称的“隔墙售电”。尽管《管理办法》首要目的是控制分布式光伏发电的规模,但市场化交易将在交易端赋予市场更公平高效的发展格局。此举显示出国家面对补贴缺口持续扩大的问题,旨在激发更多潜能,鼓励行业探索更高的盈利能力,逐渐摆脱补贴依赖。

五、屋顶租用租期要求

《管理办法》对分布式光伏项目的场所租用或使用协期限作了更严格要求,其规定,项目投资人与项目所依托的建筑物、构筑物及附属场所所有人非同一主体时,项目投资企业与所有人签订建筑物、构筑物及附属场所的使用或租用协议,使用或租用期限一般不少于10年。

[1]《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(国能新能[2013]433号)

[2]《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能[2014]406号)

[3]《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源[2016]1163号)

[4]《管理办法》第七条 各级能源主管部门应将分布式光伏发电项目纳入光伏发电项目统一规划、统一管理。分布式光伏发电项目不纳入国家光伏发电规模管理,由各省(区、市)实施规模管理。

[5] 据我们了解,辽宁、安徽、河南、湖北均曾发文明确推出“先建先得”,其中辽宁和安徽在2017年底至2018年初均发文叫停省内/部分市的“先建先得”。根据国家能源局的监管报告,除上述四个省份以外,其它省份或地区也存在“先建先得”的政策,国家能源局对此政策持较明确的反对态度。

[6]《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》(国能新能[2014]445号)、《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》(国能新能[2014]450号)及《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》(国能新能[2014]477号)

[7]《管理办法》第二十七条 享受可再生能源补贴的项目投资企业应以自主投资开发为目的,禁止转让项目备案文件及相关权益。项目投产前,不得擅自变更投资方、投资比例以及将项目转让其他投资企业。

[8]《河北省普通光伏电站项目竞争性配置办法》(冀发改能源[2016]739号) 第十四条 项目投资主体(含股东、股权比例)及主要建设内容不得擅自变更。如确因兼并重组、同一集团内部分工调整等原因,需要变更投资主体或股权比例的,应按国家有关规定严格履行变更程序。严禁项目建设单位以任何理由倒卖年度建设(并网)计划指标。

[9]《青海省普通光伏电站项目竞争性方案》(青发改能源[2016]635号)招标文件、开发运营合同明确项目建成后5年不得转让,股权不得变更。

[10]《管理办法》第十四条 项目单位不得随意变更备案内容。确需变更投资主体、建设地点、项目规模、运营模式等主要事项的,应符合相关规定,按程序办理。

[11]《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》(发改能源[2017]1901号)及《关于开展分布式发电市场化交易试点的补充通知》(发改办能源[2017]2150号)
 
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